黃殿輝： 利用城市既有鐵路資源發(fā)展 市域（郊）鐵路
2021-06-16 點(diǎn)擊率：
國務(wù)院《關(guān)于推動(dòng)都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展意見》（國辦函〔2020〕116號）提出“結(jié)合城市空間布局優(yōu)化和鐵路樞紐功能調(diào)整，加強(qiáng)對既有鐵路資源利用的可行性論證，鼓勵(lì)具備條件的城市內(nèi)部鐵路功能合理外遷，充分挖掘和釋放運(yùn)力，積極創(chuàng)造條件開行市域（郊）列車”。2021年5月8日，國家發(fā)展改革委在北京組織推進(jìn)都市圈市域（郊）鐵路建設(shè)現(xiàn)場會，會議指出：“優(yōu)先利用既有鐵路，以盡量小的成本實(shí)現(xiàn)市域（郊）列車公交化開行，最大限度提升既有資源利用效率”。圍繞利用好既有鐵路資源發(fā)展市域（郊）鐵路，談幾點(diǎn)體會。
一、加快發(fā)展市域（郊）鐵路意義重大、時(shí)不我待
市域（郊）鐵路是城市先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、公益性重大交通基礎(chǔ)設(shè)施，在我國進(jìn)入后城市化時(shí)期（城市化率由60%到70%以上）發(fā)展市域（郊）鐵路是引領(lǐng)城市化高質(zhì)量發(fā)展、提升人民幸福感的重要支撐。
（一）構(gòu)建城市“步行+軌道”綠色出行生態(tài)
近年來，隨著城市空間不斷拓展，各大城市尤其是超大、特大城市中心城區(qū)與外圍組團(tuán)間聯(lián)系日益密切，產(chǎn)生了規(guī)模大、頻率高、通勤化的交通需求。目前這些出行主要依靠干線公路和城市快速路，這種模式成本高、效率低、能耗大、污染重。市域（郊）鐵路作為一種快速、大運(yùn)量、公交化的軌道交通，具有綠色低碳、節(jié)能環(huán)保的突出優(yōu)勢，能夠引領(lǐng)人民“步行+軌道”綠色出行，對于實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排、碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)具有重要意義、刻不容緩。
（二）盤活存量資源利國惠民宜企
截止2020年全國鐵路已達(dá)14.6萬公里，既有普速鐵路運(yùn)能釋放、覆蓋廣度深度較好，利用既有鐵路資源開行市域（郊）列車，將盤活鐵路存量資源，具有利國惠民宜企的功效。首先，利用既有鐵路或通道資源升級改造能夠極大地減少投資，且對城市不產(chǎn)生新的切割，環(huán)境影響可控。其次，許多既有鐵路線路位于城市重要通道，覆蓋城市通勤走廊，開行市域列車便利鐵路沿線居民出行。第三，鐵路企業(yè)可以通過提供服務(wù)、既有資產(chǎn)資本化運(yùn)作獲取收益，實(shí)現(xiàn)既有資產(chǎn)的保值增值，第四，既有鐵路一般都銜接城市主要客運(yùn)交通樞紐站，開行市域（郊）鐵路列車有利于干線旅客的集疏，增加鐵路客運(yùn)市場份額。
（三）拓展城市發(fā)展空間提升品質(zhì)
隨著城市中心區(qū)域的不斷擴(kuò)大，各項(xiàng)功能集聚、土地資源稀缺、大城市病日益突出，推動(dòng)中心區(qū)域功能、人口向外圍疏解，拓展城市空間已經(jīng)成為必然趨勢。發(fā)展市域（郊）鐵路，將有利于拉開城市框架，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。市域（郊）鐵路站點(diǎn)周邊人流密集，圍繞市域（郊）站點(diǎn)打造高品質(zhì)的站城融合綜合體、“微中心”，將實(shí)現(xiàn)城市功能與軌道交通的充分融合互動(dòng)，形成城市溫馨、活力中心，提升人民生活品質(zhì)。
（四）化解城市交通擁堵
城市化促使市民和機(jī)動(dòng)車快速集聚、增長，交通擁堵日益嚴(yán)重。一是我國城市的軌道交通占比偏低。北京市中心城區(qū)軌道交通占比15.4%，公交占比15.8%，小汽車占比23.3%。而東京都核心三區(qū)（中央、千代田、港區(qū)）客流量中軌道交通出行占比約92%，常規(guī)公交占比3%，二是我國特大、超大城市通勤距離較長。副省級以上及省會城市合計(jì)36（不含港澳臺）座，其中16座超大、特大城市，通勤半徑均在25公里以上，通勤半徑最大的上海、重慶、深圳等達(dá)到40公里。三是地鐵、公交難以滿足長距離、大容量交通需求，導(dǎo)致私家車出行占比高，早晚高峰潮汐方向交通擁堵。發(fā)展市域（郊）鐵路，確立以軌道交通為主體的出行結(jié)構(gòu)，實(shí)施組團(tuán)發(fā)展的空間規(guī)劃戰(zhàn)略，將是支撐大都市圈、城市群經(jīng)濟(jì)人口活動(dòng)、解決大型城市交通擁堵的必經(jīng)之路。
二、市域（郊）鐵路剛剛起步、潛力巨大
（一）日本東京市域（郊）鐵路簡介
1.社會經(jīng)濟(jì)及軌道交通概況
東京都市圈覆蓋以東京站為中心的50-70公里半徑范圍，面積約1.63萬平方公里，人口3760萬。
經(jīng)過100多年建設(shè)發(fā)展，東京圈形成了多系統(tǒng)、多層次、規(guī)模巨大的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。
2.東京都市圈軌道交通特點(diǎn)
（1）都市圈軌道交通是城市綜合交通的核心
城市結(jié)構(gòu)：東京都市圈呈現(xiàn)“單中心＋環(huán)”的中心體系，“單中心”東京區(qū)部（23區(qū)）集中大部分中樞功能，外圍城市接受區(qū)部轉(zhuǎn)移的部分功能后成為具有一定特色的業(yè)務(wù)核都市，外圍業(yè)務(wù)核都市群在空間上構(gòu)成了圍繞區(qū)部的“環(huán)狀”城市體系。
交通結(jié)構(gòu)：東京都市圈綜合交通以軌道交通為主體，軌道交通線路總長5539公里，其中地鐵355km，公共汽車輔助軌道交通站點(diǎn)駁接旅客最后一公里。東京市核心區(qū)域以地鐵為主，都市圈范圍以市域（郊）鐵路為主，市域（郊）鐵路呈“環(huán)+放射”布局，基本不穿越都市區(qū)，具有較多的放射支線，服務(wù)半徑80km。
（2）市域（郊）鐵路是都市圈公共交通體系的主力
東京都市圈市域（郊）鐵路占軌道路網(wǎng)的83%，市域（郊）鐵路客運(yùn)量占公共交通出行總量的65.5%，成為支持東京都市圈人口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要交通工具。
（3）同一通道內(nèi)多線布局
為緩解東京城郊之間的通勤壓力，1964年，日本國鐵制定了“東京都市圈通勤五方面作戰(zhàn)”的鐵路改造計(jì)劃，對東京市區(qū)及郊外鐵路進(jìn)行全面的升級改造。歷經(jīng)15年于1980年基本完成360km 復(fù)線，5條主要通道都分別由復(fù)線變?yōu)殡p復(fù)線以至高架化或地下化的多復(fù)線，實(shí)現(xiàn)了客貨分開、遠(yuǎn)途與市郊列車分開、快速列車與普通列車分開，形成東京都市圈鐵路基本網(wǎng)絡(luò)格局。
（4）軌道交通導(dǎo)向城市開發(fā)和多元化融資模式
通過在數(shù)個(gè)交通樞紐推行“商業(yè)重點(diǎn)化”、以及在軌道交通沿線興建住宅社區(qū)或開發(fā)新市鎮(zhèn)，將軌道交通做為城市土地開發(fā)的軸心，鼓勵(lì)鐵路公司、私營企業(yè)以軌道交通為導(dǎo)向的城市開發(fā)。極大地調(diào)動(dòng)了企業(yè)修建、運(yùn)營鐵路積極性，私營市域（郊）鐵路達(dá)1940公里。
東京軌道交通形成了由國家政府、地方政府、民營企業(yè)或各方獨(dú)立或共同出資的多元化投融資格局。
（5）獨(dú)特的運(yùn)營模式和方便快捷的運(yùn)營理念
獨(dú)特的運(yùn)營模式：直通運(yùn)轉(zhuǎn)：外圍市郊鐵路，從通勤特征角度，與中心城地鐵形成“能貫?zāi)苓_(dá)”的靈活運(yùn)營組織模式，有效提升外圍軌道線路的運(yùn)能；開行多等級列車、大站快車，滿足不同群體的需要。
方便快捷的運(yùn)營理念：車站定位：城市中心、功能中心，包含文化、工作、商業(yè)等功能。車站設(shè)施：人性化的車站服務(wù)設(shè)施，方便快捷的眾多城市功能區(qū)進(jìn)出站口，候車室面積小而多，且主要位于站臺層，站房、站前廣場淹沒在城市功能建筑群之中。車站服務(wù)：站內(nèi)提供多種商業(yè)服務(wù)如售賣便當(dāng)?shù)谋憷甑?、旅客可以直接刷卡上車，安檢互認(rèn)等。
（6）可持續(xù)的商業(yè)運(yùn)營模式
企業(yè)結(jié)合市域（郊）鐵路建設(shè)，在政府規(guī)劃導(dǎo)則指導(dǎo)下，有計(jì)劃、高強(qiáng)度開發(fā)沿線土地，打造“步行+軌道”出行生態(tài)。一是在鐵路沿線提供高品質(zhì)的居住環(huán)境和優(yōu)質(zhì)住宅，并配備充足的生活服務(wù)設(shè)施，吸引居民入??；二是吸引大學(xué)和大客流的設(shè)施入駐沿線各地；三是通過軌道交通與巴士的整合實(shí)現(xiàn)便利性的提升（最后一公里），吸流上線。市域（郊）鐵路公司通過吸引大量客流并提供服務(wù)開發(fā)車站及周邊土地，取得豐厚的穩(wěn)定的收益，是JR東日本公司盈利的主要貢獻(xiàn)點(diǎn)。
（二）我國城市利用既有鐵路發(fā)展市域（郊）鐵路概況
20世紀(jì)70年代末80年代初，我國鐵路市郊旅客運(yùn)輸占有重要地位，市郊列車數(shù)量與市郊客流量都占到旅客列車數(shù)量和鐵路旅客發(fā)送量的1/4。隨著經(jīng)濟(jì)及公路運(yùn)輸快速發(fā)展，鐵路網(wǎng)建設(shè)的滯后，運(yùn)能緊張，服務(wù)市域（郊）運(yùn)輸功能逐步弱化。近十幾年來，鐵路網(wǎng)的快速擴(kuò)張，既有鐵路能力逐步釋放，城市交通擁堵日趨嚴(yán)峻，利用既有鐵路資源發(fā)展市域（郊）鐵路重新被提上日程，北京、上海、成都等城市進(jìn)行了積極的探索。
1.北京市
目前，北京市運(yùn)營有S2線（黃土店站至延慶站）、城市副中心線（良鄉(xiāng)站至喬莊東站）、懷柔-密云線（黃土店站至古北口站）、通密線（通州西站至密云北站、懷柔北站）4條市郊鐵路線路，營業(yè)總里程353.5km，初步搭建起北京市郊鐵路主骨架。
北京市郊鐵路現(xiàn)狀示意圖
主要特點(diǎn)：一方面，已進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展、整體推進(jìn)階段。自2008年S2線開通運(yùn)營以來至2017年，為起步發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)了從無到有的感覺；2017年至2019年，為加速發(fā)展階段，先后開通副中心線、懷密線，在安檢互認(rèn)、票制互認(rèn)、進(jìn)出站通道設(shè)置、開行方案優(yōu)化等方面積極探索，實(shí)現(xiàn)從有到量的提升；自2020年起，進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展、整體推進(jìn)階段，啟動(dòng)市域（郊）鐵路線網(wǎng)規(guī)劃研究，從單線推進(jìn)進(jìn)入整體謀劃、分布實(shí)施的階段，將實(shí)現(xiàn)從量到質(zhì)的跨越。另一方面，路地合作具備“向前一步”良好基礎(chǔ)。北京市與國鐵集團(tuán)各層級積極溝通協(xié)調(diào)，解決鐵路發(fā)展過程中的難點(diǎn)，共同謀劃北京市域（郊）鐵路規(guī)劃，科學(xué)界定車站及線路的功能定位、運(yùn)輸組織、投融資主體等，簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，路地合作形成了良性互動(dòng)局面。
2.上海
金山鐵路是我國第一條利用既有鐵路改建實(shí)行公交化運(yùn)營的市域（郊）鐵路，其路地合作建設(shè)和公交化運(yùn)營模式為利用既有鐵路開行市郊鐵路列車進(jìn)行了探索。自2012年開通以來，客流規(guī)?？傮w上呈現(xiàn)逐年上升趨勢，目前日均客流3萬人次。
主要特點(diǎn)：一是路地協(xié)商明確合作模式機(jī)制。2001年，由上海市交投與上海鐵路局有限公司共同組建上海金山鐵路公司，負(fù)責(zé)金山支線的改造。委托上海鐵路局負(fù)責(zé)運(yùn)輸組織，客運(yùn)服務(wù)和設(shè)備維護(hù)。通過政府購買服務(wù)的方式，對票價(jià)減收部分進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼后的票價(jià)為3~10元。。二是列車運(yùn)行采用靈活組織方式。開行37.5對/日，開行直達(dá)、大站停和站站停三種停站模式的列車。三是運(yùn)輸服務(wù)采用公交票制，包括單程票、儲值卡、乘車碼、公交一卡通等。
3.成都
目前已開通運(yùn)營市域（郊）鐵路成灌鐵路（含離堆支線、彭州支線）與成蒲鐵路兩條，總里程約194.3km，共設(shè)站30座，預(yù)留5座。在建S3線路全長約39km，設(shè)車站7座。
主要特點(diǎn)：一是，政府主動(dòng)作為積極推進(jìn)土地綜合開發(fā)（TOD）。成都市政府全面授權(quán)市域（郊）鐵路公司開展軌道交通站點(diǎn)周邊土地TOD開發(fā)（含規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營），目前首批19個(gè)TOD示范項(xiàng)目全面開工，陸肖站等3個(gè)項(xiàng)目基本建成向市場開放。二是，開創(chuàng)了與地鐵的同臺換乘。成灌(彭)線的犀浦站實(shí)現(xiàn)地鐵2號線的同臺換乘站，打破了傳統(tǒng)鐵路客運(yùn)組織模式，在國內(nèi)客運(yùn)車站換乘組織的研究中屬首例。三是，實(shí)現(xiàn)公交化運(yùn)營。成灌（彭）線日開行由30對增加至74對，平均發(fā)車間隔縮短至13分鐘，達(dá)到國內(nèi)市域（郊）領(lǐng)先水平。
（三）發(fā)展存在的主要問題
發(fā)展緩慢、潛力巨大。我國干線鐵路和城市軌道交通發(fā)展迅速，但市域（郊）鐵路相對滯后，目前通車?yán)锍虄H1100公里。國外的東京、巴黎、倫敦、莫斯科等成熟的都市圈，市域（郊）鐵路里程則都達(dá)到了2000公里左右，承擔(dān)進(jìn)出中心城區(qū)客流的比重都超過80%。截止2019年全國城區(qū)人口超過100萬的城市近百座，在市域（郊）鐵路薄弱的同時(shí)，也意味著巨大的建設(shè)需求，在需求推動(dòng)和政府引導(dǎo)的雙重推動(dòng)下，我國許多城市積極探索、謀劃、建設(shè)市域（郊）鐵路。
發(fā)展質(zhì)量不高、提升空間大。規(guī)劃層面：首先，以軌道交通為城市交通主體，構(gòu)建“步行+軌道”綠色出行的規(guī)劃理念尚待形成共識。其次，市域（郊）鐵路沒有覆蓋城市核心區(qū)的主要功能區(qū)、交通樞紐，旅客出行中轉(zhuǎn)次數(shù)多，且交通工具間人性化的中轉(zhuǎn)設(shè)計(jì)、設(shè)施缺失，影響城市組團(tuán)式發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施效果。第三，市域（郊）鐵路車站與城市功能割裂，車站及其周邊空間城市功能利用率低下，市域（郊）鐵路常旅客培育力度不夠，運(yùn)營鐵路未達(dá)到規(guī)劃效果。
客流層面，軌道交通出行比例與西方發(fā)達(dá)國家相比差距很大，以北京、東京中心城區(qū)為例，北京為15.4%，公交15.8%，東京為48%，公交3%。我國市域（郊）鐵路客流量甚少，全國日均客流量只有40萬人左右；其中北京的4條市域（郊）線路，日開行市域（郊）列車22對，日均客流量約5000人次，而東京山手線日均客流高達(dá)403萬人。
經(jīng)營層面，總體不理想，一方面市域（郊）鐵路的公共服務(wù)屬性決定了單純依靠運(yùn)營收益難以支撐建設(shè)和運(yùn)營成本，主體責(zé)任虛化、考核難；另一方面由于地方政府對車站及周邊土地綜合開發(fā)反哺項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營虧損的配套政策難以落地，沿線土地綜合開發(fā)效果、社會融資不如預(yù)期。
隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，超大、特大及大城市對市域（郊）鐵路的需求將更加迫切，而這些城市基本形成了大型鐵路樞紐，鐵路資源、政府政策空間豐富，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，我國市域（郊）鐵路提升空間很大。
政府、企業(yè)合力有待強(qiáng)化。作為市域（郊）鐵路的兩大主體，政府關(guān)注社會效益、企業(yè)關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，二者尚未實(shí)現(xiàn)同頻共振。雙方在運(yùn)輸時(shí)刻、投資分擔(dān)、運(yùn)行模式、成本測算、補(bǔ)貼額度、鐵路土地開發(fā)范圍及規(guī)劃主導(dǎo)權(quán)等方面仍需進(jìn)一步破解，盡早建立一線一策全壽命周期清晰透明的運(yùn)營規(guī)則、政策條件或清算機(jī)制。
標(biāo)準(zhǔn)尚不完善、建設(shè)質(zhì)量尚待提升。一些地方將市域鐵路與地鐵、城際等軌道交通方式混淆，造成功能錯(cuò)配，導(dǎo)致工程代價(jià)增加、經(jīng)濟(jì)效益不佳。目前市域（郊）鐵路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)有：
這些設(shè)計(jì)規(guī)范由行業(yè)協(xié)會、國家部門等不同主體各自牽頭編制，對市域鐵路的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍沒有形成統(tǒng)一規(guī)定，缺少對利用既有鐵路開行市域列車標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)。
三、重點(diǎn)理清如下幾個(gè)主要關(guān)系
利用既有鐵路發(fā)展市域（郊）鐵路既要認(rèn)知城市規(guī)劃，又要熟知既有鐵路，圍繞“人民鐵路為人民”宗旨，提升鐵路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量、增加市場份額這個(gè)共同目標(biāo)，兼顧政府、鐵路企業(yè)核心利益，實(shí)現(xiàn)共贏。重點(diǎn)理清如下關(guān)系：
（一）市域（郊）鐵路與城市發(fā)展規(guī)模、形態(tài)的關(guān)系
市域（郊）鐵路具有快速度、大運(yùn)量、公交化的服務(wù)特征，主要布局在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口聚集的都市圈中心城市，連通城區(qū)與郊區(qū)及周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)。因此，從運(yùn)量規(guī)模來看，市域（郊）鐵路適應(yīng)于人口密度大、通勤需求旺盛的超大、特大城市及部分大城市。從運(yùn)輸距離來看，適應(yīng)于“中心+組團(tuán)”結(jié)構(gòu)形態(tài)的城市，起到溝通主城區(qū)主要城市功能站點(diǎn)與周邊城鎮(zhèn)的作用。從城市布局形態(tài)看，城市主要功能區(qū)、組團(tuán)依鐵路沿線分布，應(yīng)研究開行市域鐵路，特別是鐵路樞紐聯(lián)絡(luò)線，隨著城市的快速擴(kuò)張，又一次被城市反包圍，如成都、昆明、沈陽等，應(yīng)深入研究開行市域鐵路的可行性。
（二）既有鐵路的功能定位與市域（郊）鐵路的關(guān)系
目前我國既有鐵路主要有高速鐵路、城際鐵路、普速鐵路。高速鐵路是國家快速客運(yùn)鐵路網(wǎng)中的骨干線路，主要服務(wù)于城市對外快速出行需求，由于高速鐵路站間距大、以服務(wù)中長途旅客運(yùn)輸為主、旅客運(yùn)輸業(yè)務(wù)繁忙，不適宜開行市域（郊）列車。城際鐵路主要服務(wù)于相鄰城市間或城市群內(nèi)部城際客流，可兼顧部分城市與城市近遠(yuǎn)郊區(qū)的點(diǎn)對點(diǎn)出行需求，因此對于都市圈商務(wù)流及通勤客流可有部分兼顧作用。普速鐵路是國家鐵路網(wǎng)的重要組成部分，主要服務(wù)于城市對外出行需求及鐵路貨運(yùn)運(yùn)輸。近年來隨著高鐵建設(shè)及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不斷推進(jìn)，釋放了部分普速鐵路運(yùn)輸能力，為既有鐵路資源較為豐富的城市提供了利用既有鐵路開行市域列車的條件。
綜上分析，利用既有鐵路開行市域列車應(yīng)以利用普速鐵路為主體，以部分城際鐵路作為補(bǔ)充。
（三）鐵路通道與城市發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系
無論是既有鐵路還是新建高鐵火車站都是造城運(yùn)動(dòng)的支點(diǎn)，許多城市甚至是火車?yán)瓉淼某鞘?，為此隨著鐵路的運(yùn)營，城市將鐵路包圍，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快以來，許多地方政府研究鐵路或鐵路功能外遷，無論是何種外遷，說明既有鐵路入城通道資源十分稀缺，應(yīng)結(jié)合城市規(guī)劃發(fā)展形態(tài)充分研究構(gòu)建軌道交通廊道加以利用。從適應(yīng)客流需求方面，基于服務(wù)于都市圈和通勤兩個(gè)基本特征，市域（郊）鐵路應(yīng)盡可能地布局在城市主要客流走廊上，實(shí)現(xiàn)對城市重要節(jié)點(diǎn)、功能區(qū)的覆蓋。利用既有線發(fā)展市域（郊）鐵路，也應(yīng)鎖定符合城市發(fā)展軸線的鐵路線路，這些線路一般布局應(yīng)在城市通勤走廊和旅游走廊上、具有旺盛的客流需求。從支撐城市空間布局方面，應(yīng)選擇城市的主要空間軸線的既有線發(fā)展市域（郊）鐵路，通過加密市域（郊）鐵路站點(diǎn)引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化。
（四）市域（郊）鐵路沿線站點(diǎn)與城市功能的關(guān)系
直通城市核心主要功能區(qū)是市域（郊）鐵路成敗的關(guān)鍵，沿線站點(diǎn)站城融合是市域（郊）鐵路健康可持續(xù)的靈魂。因此，市域（郊）鐵路規(guī)劃要盡可能連通市中心主要商貿(mào)、文化、科研、交通集聚區(qū)，搭建起郊區(qū)組團(tuán)與城市中心主要功能區(qū)間的快速橋梁。市域（郊）鐵路車站及其步行可達(dá)的周邊區(qū)域要規(guī)劃建設(shè)成為市民工作、居住、消費(fèi)的高密度、高品位集聚區(qū)，因此，將大型觀光娛樂設(shè)施、大型商業(yè)設(shè)施、大型公共設(shè)施、辦公設(shè)施以及大規(guī)模高品質(zhì)住宅設(shè)施等與車站一體化規(guī)劃、同步（或分期）實(shí)施，鐵路客站不僅僅作為旅客乘降的場所，要將其作為城市中心、功能中心來看待站，并把車站與周邊建筑物地融合在一起，使得大部分居民能夠通過步行方便高效的使用市域（郊）鐵路。這既是為鐵路集聚客流、充分發(fā)揮軌道交通大運(yùn)量作用的需要，也是提高項(xiàng)目盈利，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。
日本鐵路樞紐站周邊主要以商業(yè)和居住為主，大城市商業(yè)用地集中在鐵路站半徑1km范圍內(nèi)，中小城市商業(yè)用地集中在樞紐站半徑500m范圍內(nèi)。
東京站引入高鐵、城際、市域鐵路9條、地鐵4條，車站設(shè)100多個(gè)出入口，聯(lián)通車站及周邊51個(gè)地塊，區(qū)域建筑容居率1：16。從單純車站發(fā)展到地上地下空間一體化的綜合開發(fā)，東京車站東側(cè)和西側(cè)的改造方法截然不同，面向西側(cè)的歷史特色和面向東側(cè)的未來特色，塑造出了代表東京城市特色的一系列設(shè)施，使東京站成為集社會、環(huán)境、歷史、旅游、商務(wù)為一體的結(jié)點(diǎn)。
（五）市域（郊）鐵路沿線站點(diǎn)與城市公共交通的關(guān)系
市域（郊）鐵路作為城市公共交通系統(tǒng)的組成部分，應(yīng)成為都市圈外圍交通的核心，其他公共交通應(yīng)圍繞其站點(diǎn)集疏短途旅客，打造人性化的換乘交通樞紐。
由于既有鐵路已經(jīng)建成運(yùn)營，因此在提升改造工作中，要牢固樹立以人為本的設(shè)計(jì)建造理念，克服運(yùn)營環(huán)境下各種困難，實(shí)施市域（郊）鐵路與城市公共交通站點(diǎn)一體化建設(shè)和運(yùn)營整合，壓縮步行距離，消除非必須的步行階梯，實(shí)現(xiàn)便利性的提升，利用快速巴士、地鐵等，打通最后一公里、擴(kuò)大市域（郊）鐵路覆蓋面。
東急田園都市線以車站為中心、半徑為750m的步行圈與站間距離重疊，形成沿著軌道交通連續(xù)的街區(qū)。其開發(fā)的田園地區(qū)已經(jīng)成為了日本高級住宅區(qū)的代名詞。另外，東急還在比多摩田園都市更大的區(qū)域內(nèi)，通過巴士路線的建設(shè)來支持多摩田園都市的開發(fā)。目前，巴士在工作日早晨每隔5分鐘有一班次，在主要的線路上僅有3分鐘的班次間隔時(shí)間，以此來滿足居民上班和上學(xué)的需要。
此外，目前大多市域（郊）鐵路與城市公共交通存在信息不互聯(lián)、安檢不互認(rèn)、票制不互通的問題，導(dǎo)致了乘客出行的不便，降低出行體驗(yàn)。市域（郊）鐵路應(yīng)盡快在運(yùn)營模式上實(shí)現(xiàn)突破，應(yīng)有獨(dú)立的服務(wù)系統(tǒng)，與其他交通方式實(shí)現(xiàn)安檢互認(rèn)，站臺設(shè)置屏蔽門，實(shí)現(xiàn)旅客直接刷卡上站臺候車。
（六）市域（郊）鐵路沿線與城市生態(tài)環(huán)境的關(guān)系
市域（郊）鐵路穿梭于都市圈中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)之間，列車的快速運(yùn)行必將帶來鐵路沿線及站點(diǎn)周邊的噪聲及環(huán)境污染。為盡可能地減少鐵路線路對城市生態(tài)環(huán)境的影響，應(yīng)構(gòu)建立體式復(fù)合走廊，集約化用地，減少軌道交通的平面化布局對更大范圍的城市空間造成生態(tài)環(huán)境影響；同時(shí)，應(yīng)在軌道交通輪軌、移動(dòng)裝備主動(dòng)降噪和沿線加強(qiáng)綠化，構(gòu)建生態(tài)綠色通道上下功夫，讓鋼筋水泥的軌道交通化身為與城市融合一體的環(huán)保綠色景觀。
日本JR中央線（御茶之水—三鷹）四線立體化深入貫穿城市核心區(qū)，并且鐵路沿線綠化較好，是漂亮的城市景觀。
中央線御茶之水站，最左側(cè)為東京地鐵丸之內(nèi)線，最上側(cè)為JR總武線，最右側(cè)為JR中央線
（七）公交化運(yùn)營與國鐵干線運(yùn)營的關(guān)系
目前人民群眾對出行需求的高質(zhì)量與需求層次的多樣化并存，主要干線鐵路所承擔(dān)的普速旅客列車并未大規(guī)?？s減；同時(shí)部分既有普速鐵路存在一定的富裕能力，但富裕能力的時(shí)間空間分布特征與市郊出行需求特征不相匹配。因此，難以利用路網(wǎng)干線實(shí)現(xiàn)市域（郊）列車的公交化開行。
考慮國鐵干線主要功能是服務(wù)于城市對外旅客運(yùn)輸需求，在利用既有鐵路開行市域列車時(shí)應(yīng)保障干線直通旅客、貨物列車的運(yùn)營。同時(shí)為了實(shí)現(xiàn)市域（郊）鐵路公交化運(yùn)營、滿足早晚高峰潮汐的運(yùn)輸需求，一是通過優(yōu)化列車開行時(shí)刻、力爭早晚高峰時(shí)段適度增開市域（郊）列車，二是必須在能力緊張的段落實(shí)施提升改造工程，滿足公交化運(yùn)營。
（八）政策支持與市場化運(yùn)作的關(guān)系
政府頂層規(guī)劃指導(dǎo)、政策支持和企業(yè)市場化的運(yùn)作是其軌道交通快速可持續(xù)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)。我國特大城市發(fā)展市域（郊）鐵路需要政府在線網(wǎng)規(guī)劃、沿線站城融合一體化開發(fā)、運(yùn)營票價(jià)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營管理方面給予政策支持。企業(yè)發(fā)揮主體責(zé)任，在城市總體規(guī)劃指導(dǎo)下，依法合規(guī)做好市域（郊）鐵路線路、站城一體化的規(guī)劃、投融資、建設(shè)與運(yùn)營。
東京市政府出臺了《都市再開發(fā)法》（1969年）、《宅鐵法》（1989年）、《都市再生特別措施法》（2002年）、《東京都高度利用地區(qū)指定基準(zhǔn)》（2019年修訂）、《特定城市鐵道建設(shè)促進(jìn)特別措施法》（1986年制定，2011年修訂）等一系列辦法支持鐵路沿線集約換地、進(jìn)行容積率獎(jiǎng)勵(lì)等，并制定了項(xiàng)目規(guī)劃導(dǎo)則，對市域（郊）鐵路建設(shè)起到了重要的頂層規(guī)劃及政策支持作用。企業(yè)則結(jié)合軌道交通的建設(shè)，基本采用“住宅+商業(yè)+周邊”的開發(fā)模式，對沿線土地進(jìn)行有計(jì)劃地開發(fā)。
四、意見及建議
（一）開展城市市域（郊）鐵路建設(shè)發(fā)展規(guī)劃的研究
我國市域（郊）鐵路建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展階段，亟需聯(lián)合市政府、企業(yè)等各方力量，樹立以軌道交通為大型城市交通主體的意識，努力打造“步行+軌道”的出行生態(tài)，自上而下地做好系統(tǒng)性、全局性的頂層規(guī)劃。應(yīng)充分認(rèn)識到市域（郊）鐵路是城市綜合交通的一部分，突出其城市公共交通屬性，重點(diǎn)做好中心城區(qū)主要功能站點(diǎn)與周邊既有及擬建城鎮(zhèn)組團(tuán)的快速連接規(guī)劃。
（二）制定市域（郊）鐵路規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營的相關(guān)配套法規(guī)、制度
適應(yīng)市郊鐵路發(fā)展要求，政府部門要全面清理設(shè)計(jì)市域（郊）鐵路建設(shè)發(fā)展的制度、法規(guī)，做好廢、改、立。尤其是站城一體化規(guī)劃建設(shè)所涉及的規(guī)劃、土地、財(cái)稅、城市建設(shè)、運(yùn)營收費(fèi)等方面法律法規(guī)，讓相關(guān)政策以法律法規(guī)的形式固定下來，為市郊鐵路健康可持續(xù)發(fā)展提供法治保障。
（三）開展利用既有鐵路開行市域列車的可行性研究
市域（郊）鐵路發(fā)展正當(dāng)其時(shí)，利用既有鐵路開行市域（郊）鐵路是我國市域（郊）鐵路發(fā)展的主要方向之一，相關(guān)部門要提前謀劃、主動(dòng)作為，在城市空間布局規(guī)劃、站城一體化開發(fā)、投融資、客流特征、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、既有線點(diǎn)線能力適應(yīng)性、開行方案、擴(kuò)能提升改造、運(yùn)營管理模式等方面進(jìn)行重點(diǎn)研究，為利用既有鐵路開行市域列車提供技術(shù)支撐，促進(jìn)市域（郊）鐵路快速發(fā)展。
（四）開展站點(diǎn)站城綜合開發(fā)建設(shè)的投融資研究
市域（郊）鐵路是否健康可持續(xù)，核心是站城、站景（景點(diǎn)）能否一體化規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營！為此，市域（郊）鐵路前期工作必須包含沿線城市功能組團(tuán)規(guī)劃調(diào)整，站點(diǎn)的站城綜合開發(fā)研究，實(shí)現(xiàn)站點(diǎn)周邊與站點(diǎn)整體布局、一體規(guī)劃、分期實(shí)施。同時(shí)，創(chuàng)新土地開發(fā)投融資模式，形成由政府、企業(yè)或各方獨(dú)立或共同出資的多元化投融資格局，打造站城融合開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營的平臺團(tuán)隊(duì)，吸引更多的社會資本，造福社會。
百盛聯(lián)合杭溫鐵路有限公司
杭溫鐵路
杭溫鐵路視頻號
百盛聯(lián)合杭溫鐵路有限公司
